Ökolandbau erhält neue gesetzliche Grundlage

Zur Vorgeschichte

Im Dezember 2005 legte die Kommission zur Überraschung des gesamten Sektors einen Vorschlag für eine neue EG-Öko-Verordnung vor. Der Vorschlag bedeutete in manchen Punkten eine vollkommen neue Ausrichtung der gesetzlichen Grundlage des Ökologischen Landbaus. 

Gründe der Kommission für die Novellierung:

• Nach 15 Jahren EG-Öko-VO ist eine Überarbeitung erforderlich.

• Der Europäische Aktionsplan verlangt ein strategisches Gesamtkonzept inklusive der EG-Öko-VO.

• Grundsätze und Ziele des Ökolandbaus sollen deutlicher formuliert werden.

• Störungen des Binnenmarktes durch nationale und private Logos und Standards müssen beseitigt werden.

• Die geltenden Standards sollen ergänzt und verbessert werden.

• Die Einfuhrvorschriften müssen gestrafft und an die WTO-Übereinkünfte angepasst werden.

• Der Rechtsrahmen soll vereinfacht werden.

• Detailregelungen sollen verringert werden.

• Die Vielzahl von bisherigen Ausnahmeregelungen sollen durch transparenten, genau festgelegten Mechanismus ersetzt werden.

• Der Verwaltungsaufwand soll durch Anwendung risikobasierter Kontrollen reduziert werden.

Ein Jahr wurde in Brüssel auf allen Ebenen intensiv um diesen Verordnungsvorschlag gerungen. In Deutschland waren sich Öko-Sektor und Politiker aller Parteien auf Bundes- und Landesebene in ihrer Kritik am Verordnungsvorschlag einig. Ausdruck fand diese Kritik in einem Bundesrats- und einem Bundestagsbeschluss; auch der nordrhein-westfälische Landtag nahm einen interfraktionellen Antrag zur Änderung des Kommissionsvorschlags einstimmig an. 

So wunderte es nicht, dass Deutschland auf EU-Ebene schärfster Kritiker war und eine wichtige Rolle bei der Neu-Ausrichtung des ursprünglichen Kommissionsvorschlags einnahm. Im Dezember 2006 einigte sich der Agrarrat zunächst auf den Vorschlag einer revidierten Verordnung zum Ökologischen Landbau („allgemeine Ausrichtung“) und verabschiedete eine Verordnung zur Änderung der Einfuhrbestimmungen für Ökoprodukte aus Drittländern. 

Das Europäische Parlament (EP) hatte bis Dezember 2006 noch keine Stellungnahme zum Vorschlag der Kommission abgegeben, daher konnte der Agrarrat die revidierte Verordnung noch nicht endgültig verabschieden. Das EP forderte ein stärkeres Mitspracherecht bei der Neufassung der Verordnung und übte in vielen Einzelpunkten deutliche Kritik am Kommissionsvorschlag. Kommission und Rat lehnten die stärkere Mitsprache des EP, gestützt auf entsprechende Rechtsgutachten, ab. Beide verwiesen jedoch auf die deutlichen Änderungen des Rechtstextes gegenüber dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag; zwei Drittel der Änderungswünsche des EP seien berücksichtigt worden. Das EP gab seine Blockade der Verabschiedung auf, veröffentlichte am 22. Mai 2007 seine Stellungnahme und machte damit den Weg für die Verabschiedung der Verordnung im Juni-Agrarrat frei. 

Zunächst hat der Agrarrat nur die „Basisverordnung“, die die Ziele, Grundsätze und Grundregeln enthält, verabschiedet. Die Basisverordnung, insbesondere Art. 38 ermächtigt die Kommission, Durchführungsbestimmungen in Form einer Kommissions-Verordnung zu erlassen. Dabei wird sie von einem Regelungsausschuss unterstützt (Art. 37). Die Kommission hat im Revisionsprozess wiederholt angekündigt, die bisherigen Anhänge der VO (EWG) Nr. 2092/91 in die neuen Durchführungsbestimmungen weitgehend unverändert zu übernehmen. Ein Entwurf der Kommissions-Verordnung soll gegen Ende des Jahres vorgelegt werden. Für den Herbst hat die Kommission vorgesehen, ein internetbasiertes Konsultationsverfahren vorzuschalten. Basisverordnung inklusive Durchführungsbestimmungen sollen insgesamt ab 2009 gelten.

Was ist neu in der revidierten Verordnung?

• Der ausdrückliche Ausschluss der gemeinschaftlichen Verpflegungseinrichtungen aus dem Anwendungsbereich der Verordnung. Eine nationale Regelung wird gestattet.

• Ein eigenes Kapitel mit Zielen und Grundsätzen der ökologischen Produktion.

• Ergänzende Vorschriften für Aquakultur, Meeresalgen und Hefe sowie die Einbeziehung der Weinbereitung (bisher war sie nach Anhang VI ausgeschlossen).

• Präzisere Bestimmungen zum Verbot der Verwendung von GVO.

• Kriterien für die Zulassung von Betriebsmitteln in Erzeugung und Verarbeitung.

• Ein zusammenfassender Katalog für Ausnahmen von den Produktionsvorschriften unter der Überschrift „Flexibilität“.

• Geänderte Regeln zur Kennzeichnung; die bisherige Kategorie von 70% Zutaten aus ökologischer Erzeugung entfällt.

• Eine verbindliche Vorschrift für die Etikettierung von allen in der EU produzierten vorverpackten ökologischen Lebensmitteln mit einem Gemeinschaftslogo.

Regelungen zur verbindlichen Verwendung des Gemeinschaftslogos

• Werden Produkte als Ökoprodukte gekennzeichnet, muss bei vorverpackten Lebensmitteln auf der Verpackung auch das Gemeinschaftslogo erscheinen.

• Vorverpackte Lebensmittel sind Lebensmittel, die ohne weitere Verarbeitung an den Endverbraucher und an gemeinschaftliche Einrichtungen abgegeben werden und die aus einem Lebensmittel und der Verpackung bestehen, in die das Lebensmittel vor dem Feilbieten abgepackt worden ist, gleichviel, ob die Verpackung es ganz oder teilweise umschließt, jedoch auf solche Weise, dass der Inhalt nicht verändert werden kann, ohne dass die Verpackung geöffnet werden muss oder eine Veränderung erfährt.

• Bei aus Drittländern eingeführten Erzeugnissen ist die Verwendung des Gemeinschaftslogos fakultativ.

• Das Gemeinschaftslogo darf nicht für Umstellungserzeugnisse verwendet werden.

• Das Gemeinschaftslogo darf nur für verarbeitete Lebensmittel verwendet werden, wenn mindestens 95 Gewichtsprozent ihrer Zutaten landwirtschaftlichen Ursprungs ökologisch sind.

• Neben dem Gemeinschaftslogo muss der „Ort der Erzeugung der landwirtschaftlichen Ausgangsstoffe“ erscheinen.

• Die Kommission hat angekündigt, das Erscheinungsbild des bisherigen Gemeinschaftslogos mit Ähre und Sternenkranz zu verbessern.

Die Einbeziehung des Kontrollverfahrens in die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 (Lebensmittel- und Futtermittelkontrollen).
Die Änderung der Einfuhrbestimmungen; unterschieden werden die Einfuhr von „konformen Erzeugnissen“ und von Erzeugnissen mit „gleichwertigen Garantien“. Bei „gleichwertigen“ Erzeugnissen werden die Verfahren der „Drittlandsanerkennung“ beibehalten und das einer „Kontrollbehörden-/Kontrollstellenanerkennung“ neu eingeführt. 

Was hat sich verbessert, was verschlechtert? Was wurde beibehalten?

Vorteile

Die Verordnung ist klarer und übersichtlicher gegliedert und der Text insgesamt gestrafft. 

Positiv ist auch die Ausweitung des Anwendungsbereichs auf Aquakultur, Meeresalgen und Hefe sowie die Weinbereitung. 

Der bisherige umfassende Schutz vor Irreführung bleibt erhalten; ursprünglich sah der Kommissionsvorschlag ein niedrigeres Schutzniveau vor. Dem Verhandlungsgeschick der deutschen Delegation ist es zu verdanken, dass Art. 2 der VO (EWG) Nr. 2092/91 wortgleich in die neue VO aufgenommen wurde.

Das strenge Verwendungsverbot von GVO wird grundsätzlich beibehalten, in einem eigenen Artikel zusammengefasst und präzisiert; es dürfen keine GVO, keine aus GVO und keine durch GVO hergestellte Erzeugnisse verwendet werden. Für Tierarzneimittel (gab es und) gibt es eine Ausnahme. Und - heftig umstritten – können nach Art. 22 Absatz 2 Buchstabe g Ausnahmen vom o.g. Grundsatz für den Einsatz von durch GVO hergestellten Lebensmittel- und Futtermittelzusatzstoffen zugelassen werden (siehe Kasten). 

Inhalt des Artikel 22 Absatz 2 Buchstabe g:

Ausnahmen von den Produktionsvorschriften dürfen nur gewährt werden, wenn Lebensmittelzusatzstoffe oder andere Stoffe nach Artikel 19 Absatz 2 Buchstabe b (Zusatzstoffe, Verarbeitungshilfsstoffe, Aromastoffe, (…) Zubereitungen aus Mikroorganismen und Enzymen, Mineralstoffe, Spurenelemente, Vitamine sowie Aminosäuren und andere Mikronährstoffe) oder Futtermittelzusatzstoffe oder andere Stoffe nach Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe d (Verarbeitungshilfsstoffe) verwendet werden müssen und diese Stoffe anders als durch GVO hergestellt auf dem Markt nicht erhältlich sind. (Es ist ein bestimmtes Procedere für diese Ausnahme in Art. 22 vorgesehen)

In seiner Pressemitteilung vom 12.06.07 erläutert das BMELV: In der letzten Phase der Verhandlung sei es noch gelungen, aus GVO hergestellte Zusatzstoffe in der neuen Verordnung zu verbieten. Nur im Ausnahmefall, mit einer spezifischen Sonderzulassung durch die EU, dürften durch GVO hergestellte Zusatzstoffe nach sehr strengen Kriterien verwendet werden.

Nationale und private Qualitätsstandards können wie bisher ausgelobt werden. Um diesen Punkt haben vor allem die ökologischen Anbauverbände erfolgreich gekämpft. 

Die Vorschriften für Imkereien werden – anders als im ersten Kommissionsvorschlag- nicht verschärft.

Auch haben die Mitgliedsstaaten die Beibehaltung des Regelungsausschusses durchsetzen können. Die Bestrebungen der Kommission, mehr Einfluss auf die Umsetzung der VO zu gewinnen, wurden erfolgreich zurückgewiesen.

Nachteile

Voraussichtlich wird die neue Verordnung keinen klaren Beitrag zur Vereinfachung leisten. Abzuwarten bleibt die Überarbeitung der bisherigen Anhänge der VO in der Kommissions-Verordnung. Allerdings hat die Kommission angekündigt, die bisherigen Anhänge ohne Änderungen zu übernehmen. Vermutlich werden die zukünftigen Durchführungsbestimmungen sogar noch umfangreicher werden (Änderungen der Einfuhrbestimmungen, Verknüpfung mit der VO 882, neue Regelungsbereiche).

Die gemeinschaftlichen Verpflegungsbetriebe sind in Deutschland in den letzten Jahren mit viel Überzeugungsarbeit in das Kontrollverfahren einbezogen worden. Unter dem Aspekt des Verbraucherschutzes ein wichtiger Schritt, da sich immer mehr Menschen in solchen Einrichtungen verpflegen. Jetzt wird der Außer-Haus-Verpflegungsbereich ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich der VO ausgeschlossen. Eine nationale Regelung ist allerdings zulässig.

Grundsätzlich besteht die Gefahr von Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Anwendung der (neuen) Flexibilitätsvorschriften. Auch hier wird es auf die Detailregelungen in der Kommissions-Verordnung ankommen. Fairerweise muss man zugeben, dass es bisher schon Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Anwendungen von Ausnahmevorschriften (und Auslegungen des VO-Textes) gab. Wenn die „Spielregeln“ für Ausnahmen also streng und klar sein werden, kann die Bündelung im Flexibilitäts-Artikel womöglich sogar Vorteile bieten. 

Die Änderung der bisherigen Einfuhrbestimmungen war einer der umstrittensten Punkte in den Verhandlungen auf EU-Ebene. Das bisherige Procedere der „Vermarktungsermächtigungen“ war immer als zu bürokratisch kritisiert worden. Ob die neuen Regelungen mit der Erstellung von Listen der Drittlands-Kontrollstellen vorteilhaft sein werden, wird in erster Linie von der Umsetzung der Regelung abhängen.

Die Grundzüge des bisherigen Kontrollverfahrens mit privaten Kontrollstellen und überwachenden Behörden bleiben erhalten. Allerdings bleibt unklar, wie das Kontrollverfahren „im Einklang mit der VO (EG) Nr. 882/2004“ tatsächlich umgesetzt werden soll. Auch hier werden erst die Details in den Durchführungsbestimmungen für mehr Klarheit sorgen. 

Was sind die nächsten Schritte?

Die Kommission hat angekündigt, gegen Ende des Jahres einen ersten Entwurf der Durchführungsbestimmungen in Form einer Kommissionsverordnung vorzulegen. In diesen Bestimmungen werden alle Details der Verordnung mit weitreichenden Konsequenzen für Erzeuger, Verarbeiter, Importeure und Händler enthalten sein. Insofern muss dieser Entwurf mindestens so aufmerksam wie in der Vergangenheit die Basisverordnung geprüft werden.

Besonders wichtig sind in diesem Zusammenhang folgende Punkte:

• Die Umsetzung der neuen Regelungen zu Flexibilität, Kontrolle, Kennzeichnung und Einfuhren aus Drittländern

• Interessant wird zum Beispiel, insbesondere für die süddeutschen Bundesländer, die Frage der Detailregelung der Anbindehaltung sein. Wird es auch zukünftig Ausnahmen vom strikten Verbot der Anbindehaltung (in der Basisverordnung) geben?

• Kritisch werden auch „Aufweichungen“ von Regelungen z.B. bezüglich Düngung und Pflanzenschutz gesehen. Positiv betrachtet präzisiert die neue Verordnung das, was bisher übliche Praxis im ökologischen Landbau war. Manche Formulierungen lösen aber Bedenken aus. Entscheidend wird auch hier die genaue Beobachtung der weiteren Schritte auf EU-Ebene sein. Die Kommission hat jedenfalls vielfach betont, sie wolle die Standards nicht absenken.

• Schließlich spielt das klare Verwendungsverbot von GVO eine sehr wesentliche Rolle für das Selbstverständnis des Biosektors. Die neue Verordnung präzisiert im Grunde genommen nur die bisherige Umsetzung von speziellen Regelungen in EG-Öko-Verordnung in Verbindung mit dem allgemeinem Gentechnikrecht. Allerdings löst die „neue Flexibilität“ hinsichtlich des womöglich ausnahmsweisen Einsatzes von GVO-Lebensmittel- oder Futtermittelzusatzstoffen Befürchtungen aus. Interessant wird die Frage sein, wie diese „neue Öffnung“ konkret umgesetzt werden soll?

Resümee

Die neue Verordnung ist gut strukturiert und deutlich gestrafft. Die alte Verordnung war in den 15 Jahren nach ihrer Veröffentlichung 80-mal berichtigt, ergänzt und verändert worden, insofern war es Zeit für eine Neufassung. Viele sinnvolle und eingeführte Regelungen hätte die Kommission aber 1:1 übernehmen können. So war es ein mühseliger Prozess, auf dem Verhandlungsweg eine Reihe von erfolgreichen alten Regelungen wieder in den Verordnungstext einzubauen.

Die Bundesregierung hat viele Verbesserungen im Vergleich zum ursprünglichen Vorschlag der KOM erreichen bzw. viele geplante Verschlechterungen abwenden können. Auch die Lobbyarbeit der Ökoverbände hat bei diesem Prozess eine wichtige Rolle gespielt. Bleibt die Frage, ob der 1½-jährige Prozess wirkliche Fortschritte in der Sache gebracht hat? 

Abschließend kann diese Frage noch nicht beantwortet werden, da bisher die Durchführungsbestimmungen fehlen. Vieles ist somit noch unklar.

Positiv sind in jedem Fall die Ergänzungen und Präzisierungen der Verordnung, beunruhigend manche unklaren Formulierungen hinsichtlich des Einsatzes von Betriebsmitteln und Verarbeitungszutaten. Auch die Neuerungen hinsichtlich Kontrolle und Einfuhren aus Drittländern lösen im Moment noch eine gewisse Unsicherheit aus. 

Eines ist klar: Auf den Regelungsausschuss wartet noch sehr viel Arbeit und die Länderarbeitsgemeinschaft Ökologischer Landbau (LÖK) wird noch sehr viele neue Regelungen interpretieren müssen.

Der Prozess hat insgesamt aber deutlich gemacht, dass sich viele Mitgliedsstaaten, an erster Stelle Deutschland, intensiv für eine sinnvolle, an den Grundideen des ökologischen Landbaus orientierten, Weiterentwicklung der gesetzlichen Grundlagen des ökologischen Landbaus einsetzen. Und dass es einen über alle Ebenen und Sektoren hinweg bestehenden weitgehenden Konsens über die Grundsätze der Ökologischen Landwirtschaft gibt. 

Wolfgang Neuerburg,

Ministerium für Umwelt und Naturschutz,

Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW.

Die neue Struktur der Verordnung:

Verordnung des Rates über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen

Inhaltsverzeichnis

Titel I

Ziel, Geltungsbereich und Begriffsbestimmungen
Art. 1 Ziel und Anwendungsbereich
Art. 2 Begriffsbestimmungen 

Titel II

Ziele und Grundsätze der ökologischen Produktion
Art. 3 Ziele
Art. 4 Allgemeine Grundsätze
Art. 5 Spezifische Grundsätze für die landwirtschaftliche Erzeugung
Art. 6 Spezifische Grundsätze für die Verarbeitung von ökologischen Lebensmitteln
Art. 7 Spezifische Grundsätze für die Verarbeitung von ökologischen Futtermitteln 

Titel III

Produktionsvorschriften
Kapitel 1

Allgemeine Produktionsvorschriften
Art. 8 Allgemeine Anforderungen
Art. 9 Verbot der Verwendung von GVO
Art. 10 Verbot der Verwendung von ionisierender Strahlung 

Kapitel 2
Landwirtschaftliche Erzeugung
Art. 11 Allgemeine Vorschriften für die landwirtschaftliche Erzeugung
Art. 12 Vorschriften für die pflanzliche Erzeugung
Art. 13 Vorschriften für die Erzeugung von Meeresalgen
Art. 14 Vorschriften für die tierische Erzeugung
Art. 15 Vorschriften für die Erzeugung von Aquakulturtieren
Art. 16 Im Landbau verwendete Erzeugnisse und Stoffe und Kriterien für ihre Zulassung
Art. 17 Umstellung 

Kapitel 3

Herstellung verarbeiteter Futtermittel
Art. 18 Allgemeine Vorschriften für die Herstellung verarbeiteter Futtermittel 

Kapitel 4

Herstellung verarbeiteter Lebensmittel
Art. 19 Allgemeine Vorschriften für die Herstellung verarbeiteter Lebensmittel
Art. 20 Allgemeine Vorschriften für die Herstellung ökologischer Hefe
Art. 21 Kriterien für bestimmte Erzeugnisse und Stoffe bei der Verarbeitung 

Kapitel 5

Flexibilität
Art. 22 Ausnahmen von den Produktionsvorschriften
  
Titel IV

Kennzeichnung
Art. 23 Verwendung von Bezeichnungen mit Bezug auf die ökologische Produktion
Art. 24 Verbindliche Angaben
Art. 25 Logos für ökologische Produktion
Art. 26 Besondere Kennzeichnungsvorschriften  

Titel V

Kontrollen
Art. 27 Kontrollsystem
Art. 28 Teilnahme am Kontrollsystem
Art. 29 Bescheinigungen
Art. 30 Maßnahmen bei Verstößen und Unregelmäßigkeiten
Art. 31 Informationsaustausch 

Titel VI

Handel mit Drittländern
Art. 32 Einfuhr konformer Erzeugnisse
Art. 33 Einfuhr von Erzeugnissen mit gleichwertigen Garantien 

Titel VII

Übergangs und Schlussbestimmungen
Art. 34 Freier Warenverkehr für ökologische Erzeugnisse
Art. 35 Mitteilungen an die Kommission
Art. 36 Statistische Informationen
Art. 37 Ausschuss für ökologische Produktion
Art. 38 Durchführungsbestimmungen
Art. 39 Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91
Art. 40 Übergangsmaßnahmen 

Anlage
Angaben nach Artikel 17 Absatz 1

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